内容提要：近期，中国金融四十人论坛（CF40）旗下的北方新金融研究院（NFI）举办闭门研讨会“信托股权监管与信托业转型发展”。人民银行、银保监会以及信托公司等机构和部门的专家参与了研讨会。与会专家强调了信托股权监管的必要性，对11月22日银保监会发布的《信托公司股权管理暂行办法（征求意见稿）》进行深入讨论，针对该办法提出七点建议：一是建议对“主要股东”责任进一步细分，突出第一大股东或实际控制人应负主要股东责任；二是建议将股东出资目的作为更加重要的审核原则；三是建议对股东关联交易区别对待、分类监管；四是建议明确股东行为细则；五是建议斟酌将董事长作为处理信托公司股权管理责任第一责任人的合理性；六是建议明确“穿透监管”及“穿透原则”的标准；七是建议对涉及的基本概念进行梳理，使全文表述保持一致。
一、信托股权监管的背景和目的
2019年11月22日，中国银保监会发布《信托公司股权管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），引发各界关注。在金融体系中，信托业资产管理规模近22万亿元，仅次于银行理财。截至2019年9月末，信托业的风险项目个数为105个，涉及资金4600余亿元。
《暂行办法》的发布及时且重要，是完善公司治理和弥补行业发展短板的重要举措。一方面，监管机构对商业银行的监管规则比较完善，而信托等非银金融机构与商业银行在法律基础、商业模式等方面都存在较大差异，信托业需要更具针对性的法律法规进行规范。但目前部分引导信托业务回归本源的监管规则存在空白，亟需弥补短板。另一方面，股权治理是公司治理中最重要的一部分。近年来，因股权管理不到位而引发的信托公司治理不健全的问题，已经成为阻碍信托业发展的短板，同时也是信托行业风险频发的诱因之一。而此前关于信托公司股权管理的规定分散在不同的法律法规中，《暂行办法》是针对信托公司股权管理的系统性管理办法，为信托公司股权管理提供了明确的规范和有效的依据，有助于推动信托公司股东信息阳光化，引导信托公司树立审慎经营理念，促进信托行业回归本源，实现行业的转型发展。
《暂行办法》旨在规范三方面问题：一是，推动信托公司股东信息阳光化。诸多信托公司普遍存在“代持”问题，代持股份的机构普遍存在没有主营业务、缺乏现金流的情况，其自然难以在信托公司经营困难时提供资本支持。二是，强化落实信托公司股东责任。一方面，限制投资人入股资金来源，禁止通过加杠杆等方式入股，同时规定金融产品持有信托公司股权的比例上限；另一方面，明确主要股东在信托公司经营面临困难时补充资本的义务。三是，加强对信托公司关联交易的管理。限制通过关联交易向主要股东进行利益输送，促使信托公司建立健全关联交易的内控机制。
二、 对《暂行办法》内容的建议
（一）建议对“主要股东”责任进一步细分
《暂行办法》第七条规定“信托公司主要股东是指持有或控制信托公司百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对信托公司经营管理有重大影响的股东。”
与会专家指出，以“5%”作为界定“主要股东”的标准可能会引起三方面的问题：一是，需要与其他法律、法规、规章等协调。例如，根据《暂行办法》第二十一条规定“投资人拟作为信托公司主要股东的，应当具备持续的资本补充能力，并根据监管规定书面承诺在必要时向信托公司补充资本”，“5%”以上的股东被认定为“主要股东”后，就需要承担补充资本的义务。但按照《公司法》的相关规定，股东应当在出资范围内承担责任，《暂行办法》和《公司法》之间需要协调解释。二是，影响投资人入股信托公司的积极性。一方面，由于成为“主要股东”就需要承担补充资本的责任，因此投资人在做投资决策时会更谨慎；另一方面，“5%”的规定可能导致逆向选择。如果投资人为避免成为“主要股东”，而都选择在“5%”以内持股，那么最终会导致信托公司的股权过于分散。股权分散使得董事会难以协调，反而不利于公司的管理。此外，在信托机构经营困难时，过于分散的股权结构引发的复杂和过长的决策程序也不利于对信托机构进行及时救助。三是，缺乏对外方股东成为“主要股东”后的履责约束机制。
从行业的情况来看，第一大股东或实际控制人对信托公司的影响较大，而有的股东虽然持股在5%以上，但对公司影响有限。因此与会专家建议，弱化对“5%”阈值的管理，而突出实际控制人或者第一大股东应负主要股东的责任，其他主要股东负一般性责任。
（二）建议将股东出资目的作为更加重要的审核原则
《暂行办法》第十九条明确了投资人“入股目的端正，出资意愿真实”的要求。在“一法两规”颁布后，信托业逐渐走上了规范化发展的道路。但是部分民营企业控股信托，将信托公司作为重要的资金平台，为股东提供融资甚至进行利益输送，而一旦股东资金链条出现问题，势必导致信托公司风险爆发。从信托公司的发展历史来看，第一大股东或者实际控制人的入股目的对信托公司的发展十分重要，不端正的股东出资目的会为信托公司的经营埋下隐患。有专家认为，虽然《暂行办法》已经对股东出资目的进行规范，但不够明显，其建议将股东“入股目的端正，出资意愿真实”作为更加重要的审核原则，进行突出和强调。
（三）建议对股东关联交易区别对待、分类监管
《暂行办法》第三十二条规定“信托公司股东应当遵守法律法规和信托公司关联交易相关规定，不得与信托公司进行不当关联交易，不得利用其对信托公司经营管理的影响力获取不正当利益，侵占信托公司、其他股东、信托当事人等合法权益”，规范了信托公司关联交易的要求。但是考虑到关联方的复杂性和关联交易类型的多样性，以及监管部门对关联交易审批时间较长等因素，建议区分核心关联方、直接利益关联方与一般关联方，对关联交易进行分类监管，对于不当利益输送等关联交易进行严格管理，对于一般性的关联交易可以缩短审批时间。还有专家建议，《暂行办法》要强调“关联交易”的中性语义色彩，突出监管的重点是违法违规的关联交易。
（四）建议明确股东行为细则
《暂行办法》第二十七条规定“信托公司主要股东不得滥用股东权利干预或利用其影响力干预董事会、高级管理层根据公司章程享有的决策权和管理权，不得越过董事会和高级管理层直接干预或利用影响力干预信托公司经营管理，进行利益输送，或以其他方式损害信托当事人、信托公司、其他股东等合法权益。”建议细化应被界定为干预信托公司经营管理的具体行为，例如规定重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作等“三重一大”问题需要层层前置审核为干预行为。
（五）建议斟酌将董事长作为“处理信托公司股权管理责任第一责任人”的合理性
《暂行办法》第四十五条将董事长认定为“处理信托公司股权事务责任的第一责任人”，专家对此有不同的意见。一种观点认为，将董事长作为第一责任人有待商榷。其理由是，董事长的权利义务主要表现在召集会议和投标权，不是实际股权管理事务的负责人。而向公司和股东负责的主体是董事会，履行忠实义务和勤勉尽责义务的主体是董事，而不仅仅是董事长和董事会秘书。另一种观点认为，在日常操作中关联方识别是非常困难的，但将责任压实到董事长后，能够提高董事长、管理层对关联交易识别的积极性，有助于关联方的识别和股权管理。
（六）建议明确“穿透监管”及“穿透原则”标准
《暂行办法》中多处提及“穿透监管”与“穿透原则”，在股东出资以及关联交易方面都按照“穿透原则”进行核查和监管。专家建议进一步明晰“穿透”的定义，给予准确界定，限定“穿透”的层级。例如，香港对持牌金融机构的股东审查就“穿透”四层。
（七）建议《暂行办法》行文表述保持一致
建议对《暂行办法》中涉及的概念进行梳理，前后行文保持一致。例如，对“国务院银行业监督管理机构”“国务院银行业监督管理机构及其派出机构”“银保监会”“中国银保监会”等表述进行梳理，使全文表述保持一致。
三、 信托业转型发展的建议
信托业需坚持回归信托的本源，找准行业发展的基本定位。目前信托存在层层嵌套的问题，不仅加大了资金的使用成本，更重要的是通道业务使得资金违规投向房地产和政府平台，对宏观调控造成了很多负面影响。需规范和引导信托公司从以前重规模、粗放式的发展，转变为精细式发展，提高业务质量，去通道、去链条、降杠杆，持续提高专业资产管理能力。特别是，需要依托信托业务独特优势，致力于为实体经济提供差异化的特色信托产品和信托服务。
持续强化对信托业的外部监管，促进行业稳健运行。少数信托公司违规经营、违规关联交易，存在大股东占款的现象。信托资金流向房地产行业和政府融资平台现在已经被纳入重点监管范围，下一步是要加强信托公司主要股东和实际控制人的穿透监管，严格规范大股东行为，切实防范大股东个人占款对公司的危害。同时要进一步丰富信托监管的工具箱，完善资本管理，强化资本风险约束。
