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赵志宏:推动监管和合规科技,促进金融科技健康发展

作者:赵志宏    发布:2017-09-12 09:32    

  科技的高速发展与创新的颠覆变革正以风起云涌之势重塑全球的金融生态。从产品服务、交易模式、市场边界到监管思维,每一个重塑金融体系的关键都正在经历前所未有的巨变。在充满挑战、不断变化的金融科技发展之中,法律与监管体制能否与时俱进,成为实现普惠金融愿景的核心要素。

金融科技浪潮给法律与监管体制带来挑战

  1.金融科技相关监管法规缺失。

  以比特币为代表的网络虚拟货币为例,在中国,比特币的持有量仅占全球总量的7%,但交易量却占全球的八成以上,据统计,国内交易平台客户资金余额已高达数十亿元人民币,投资者超百万人,而且80%的用户都是冲着短期套利涌入的。当前该领域中国尚无相关法规,市场上仅见到监管机构发布的一系列关于警惕风险的通知及相关禁令,而比特币及相关交易所应如何规范其风险?创新企业如何规范其日常运营行为?这些问题尚无明确答案。

  2.现行法律不适应金融科技的快速发展。

  2016年,区块链领域完成140次融资,融资总额超过4.5亿美元。中国新增区块链企业17家,取代美国成为全球新增区块链企业数量最多的国家。在如此快速的发展势头下,区块链技术的使用在与现行法律体系的嵌合方面出现了不适应。例如,在区块链上被记录与交易的“以数字形式呈现的实体资产”,在法律上的定性究竟为何?其转移是否等同于所有权的转移?法院又该如何认定?又例如,区块链与智慧合约上所缔结的交易,在法律上是否具有可执行性?这些都需要法律体系的进一步完善。

  3.金融科技的专业性使得金融监管难度加大。

  例如,在智能投顾方面,中国的智能投顾尚处于早期的概念阶段,仅有12%的国内投资者使用投资顾问服务,而目前全球投资者中使用投资顾问的比例为64%,美国为67%。预计到2020年,中国人工智能理财规模将达到5.22万亿。即便如此,监管技术和监管手段仍旧跟不上智能投顾算法和业务模式的演变步伐。监管机构需具备一定技术能力来检查数据输入(客户信息获取)和数据输出(客户画像和定制化投资建议),以确保使广泛的用户群根据合理注意标准获得公平对待。由于算法和网站架构的复杂性,对企业的经营行为和业务流程的检查客观上存在难度。

  4.金融科技对强化金融安全和消费者权益保护提出了更高的要求。

  例如,2016年全国共办理非现金支付业务1251.11亿笔,金额达3687.24万亿元。截止2017年6月底,我国使用网上支付的用户规模达到5.11亿,较2016年12月增加3654万人,半年增长率为7.7%,我国网民使用网上支付的比例从64.9%提升至68.0%。其中,手机支付用户规模增长迅速,达到5.02亿,半年增长率为7.0%,网民手机网上支付的使用比例由67.5%提升至69.4%。电子支付正在改变目前大部分消费者的支付习惯,在数字身份凭证机制方面,主要的挑战在于数字身份资料库的管理所衍生的信息安全与个人资料隐私保障问题。此外,电子支付体系意味着银行与支付机构在汇款转账方面将扮演更加重要的角色,随着电子支付规模的不断扩大,可能因此增加数字货币与支付体系“单点故障、全部故障”的风险,在出现问题时,可能危及金融体系的稳定。

  5.现行监管体系易导致金融科技监管真空。

  金融科技依托新的技术特别是分布式技术使得未来金融科技平台十分扁平,同时天生具有跨界和混业经营的特征,同时也使得风险的内在关联性以及跨界关联性大大提升。而仍然以分业监管为主、衔接机制尚待完善的金融监管体系,仍未有效解决日益深化的混业经营趋势与边界明晰的分业监管体系的制度性错配,形成监管真空。

被动型监管特征难以有效应对金融科技法律法规体系缺失

  与美国限制性监管(Restriced Regulation)相反,中国属于被动型监管(PassiveRegulation),中国的金融科技以市场和商业模式为驱动。巨大市场需求和有待完善的现有金融服务体系,为金融科技的发展提供了广阔的应用空间。另一方面,中国法律属于大陆法体系,对金融科技的监管依靠成文的法律法规,因此灵活性和时效性相对不足。

  中国的金融科技在短短三年内茁壮成长,成为全球金融科技的重要组成部分,第三方支付、P2P的规模已经排在世界前列,孕育出蚂蚁金服、财付通和京东金融等巨无霸金融科技公司。从总体上来说,中国的监管处于“摸石头过河”的探索阶段,属于被动型,以发展为主类别,金融科技法律法规体系暂时处于缺失和探索性跟进状态。

  例如,目前按行业属性主管部门的监管滞后于金融科技创新发展。而监管的实质成果,都是经过无序的发展试错后,各界的压力下才“倒逼”监管出台有效的措施。最明显不过于2015年下半年开始呈现的P2P风险事件,引起全社会各界的关注。2016年8月24日出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,就是监管对P2P乱象的一次整顿。继2017年8月30日中国互联网金融协会的一纸《关于防范各类以ICO(initial coin offerings,首次公开售币)名义吸收投资相关风险的提示》,之后2017年9月4日下午,市场上出现央行等七部委《关于防范代币发行融资风险的公告》,对近期国内通过发行代币形式包括首次代币发行(ICO)进行融资大量涌现、投机炒作盛行,涉嫌从事非法金融活动进行严厉定性的新闻。

金融科技发展所需要的法律与监管制度建设

  1.完善金融科技法规体系。

  随着金融科技的发展,有必要建立一套完整的法规体系,司法机关应提供司法政策、司法解释、指导性案例等制度供给,为金融科技、互联网企业提供司法服务和保障,保护消费者利益,加大对互联网企业的知识产权保护。完善金融科技法规有四个核心要点:

  一是建立金融科技框架。美国国家经济委员会2017年1月发布《金融科技框架》白皮书,阐述了对于金融科技的六大政策目标:培育积极的金融服务创新和创业精神;促进安全、实惠和公平的融资;增强普惠金融和金融稳健;应对金融稳定性风险;优化21世纪金融监管框架;保持国家竞争力。中国也应通过新成立的金融科技委员会,加强金融科技工作的研究规划和统筹协调,作为金融科技监管的顶层设计。

  二是完善监管方式,即探索监管沙盒(Regulatory Sandbox)、创新指导窗口(Innovation Hub)和创新加速器(Innovation Accelerator)在中国运用的可行性。创新中心旨在支持和引导机构理解金融监管框架,识别创新中的监管、政策和法律事项,这一模式已在英国、新加坡、澳大利亚、日本和中国香港等地实施;监管沙盒在特定的范围内测试新的金融科技,即使发生问题也无损整个金融体系,在风险规模可控的情境下,测试新产品、服务乃至于商业模式,并与监管机构高度互动、合作,共同解决在测试过程中所发现或产生的监管与法制方面的问题。例如,央行可以考虑借鉴监管沙盒机制,以保护消费者利益为前提,在有限范围内尝试比特币的支付功能,探索比特币的市场应用前景,甚至在一定范围内赋予交易机构交易所临时牌照,鼓励相关企业创新,可将风险控制在一定范围。监管者在测试比特币及相关机构的“准市场化”运用时,从中总结验教训,为将来正式的监管打下基础。创新加速器即监管部门或政府部门与业界建立合作机制,通过提供资金扶持或政策扶持等方式,加快金融科技创新的发展和运用。

  三是在机构监管基础上更加突出和强调基于业务和风险的功能监管和行为监管。按照金融业务属性,根据业务实质适用相应的监管规则。以网络平台为例,美国对直接利用自有资金发放网络贷款或提供信贷信息撮合服务的网络平台,统一界定为“放贷机构”,要求其事先获得注册地所在州发放的贷款业务许可证,并接受金融消费者保护局(CFPB)的监管;对将已发放贷款作为基础资产、通 过互联网平台向投资者发行证券的网络平台业务(如lending club)认定为“证券 发行或销售行为”,适用《证券法》,并纳入证监会监管范畴。

  四是重视金融消费者保护的法规建设。加强信息披露,充分履行风险告知义务,如英国金融行为监管局(FCA)要求P2P平台要用大众化语言向投资者准确无误地披露投资产品的收益、风险等信息;完善互联网金融消费者投诉处理机制,如美国的P2P平台除了受到SEC的监管之外,消费者金融保护局(CFPB)负责收集P2P借贷金融消费者投诉的数据信息,联邦贸易委员会(FTC)负责监督并制止P2P平台的不公平、欺诈性行为;加强消费者信息保护,制定相应的惩罚措施,如英美等国监管当局都要求金融科技企业公布消费者隐私保护制度,且对违规行为制定了相应的惩罚措施。

  2.强化行业协会自律,制定行业技术标准化体系。

  从国外经验来看,“自律先行、监管在后”的监管方式,有利于充分发挥行业协会的自律作用,在规范行业行为、促进保障公平竞争等方面起到积极作用。以P2P为例,英国三大P2P借贷平台(Zopa、Rate Srtter 、Funding Circle)自行组织成立全球第一个P2P行业协会,并先后制定了成员平台履行的具体义务和10项《P2P金融运营原则》,并辅以规范性的监管规则,金融行为管理局(FCA)仅担任适时指引及适度监管的角色,从旁监督、评估监管规则的实施情况,适时调整监管走向。

  3.运用监管科技(Regtech)提升金融监管能力。

  建立监管科技专业团队,借助信息科技部门的力量,提高金融监管者的信息科技知识水平,并内化为监管体系以及监管微观标准。参与国际金融监管合作,共同防范金融科技跨界、跨境传染的风险,共同制定金融科技监管及其监管科技应用的微观标准和技术指南。例如,引入数字化监管协议(RegPort)、合规审核和持续合规评估、评级和评审系统(RegComp)、内部行为监控及适当性分析评测(IB&S)等监管方法,提升金融科技监管软件能力。

  4.加强金融科技监管协调。

  在现有分业监管格局下加强金融监管协调,特别是金融监管机构同非金融监管机构的协调,防止监管漏洞与监管套利。强化监管机构与市场间的知识共享和沟通,特别是强化金融科技的典型技术及其与金融体系的融合,以及对金融监管体系的影响。比如,通过已有的金融监管协调机制,加强跨部门的金融科技运营、风险等方面的信息共享,沟通和协调监管立场。二是以打击金融科技违法犯罪为重点,加强司法部门与金融监管部门之间的协调合作。三是以维护金融稳定,守住不发生系统性金融风险底线为目标,加强金融科技监管部门与地方政府之间的协调与合作。