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王春峰:发挥好政府资金杠杆作用,水资源公益项目也“有利可图”

作者:王春峰    发布:2017-08-21 09:38    

  编者按:水资源短缺是京津冀协同发展面临的重大难题,据统计,京津冀人均水资源仅286立方米,远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”。而全国657个城市中,有300多个属于联合国人居署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。

       “随着水资源越来越成为一种稀缺资源,水资源对不同产业的影响会越来越明显,水资源将会成为这些产业一种重要的投入要素而影响整个产业的发展,”在8月19日由中国金融四十人论坛(CF40)和北方新金融研究院(NFI)联合举办的第二届“天津绿色金融论坛”上,NFI理事长、渤海证券董事长王春峰发表主题演讲认为,水资源是工业生产的重要驱动力,同时也将是一种重要的资源禀赋。

       不过,水资源相关项目融资却存在诸多问题,其中资金缺口大和融资质量低的问题最为突出。王春峰认为,水资源相关项目缺乏市场资金的原因在于水资源项目的固有特性、项目风险高、项目收益低和资金错配。

       这些问题如何破解?王春峰认为,基本思路是依靠金融创新和体制机制改革来改变水资源项目的金融属性,将高风险低收益的水资源项目改造成低风险低而稳定收益的项目。这其中,最核心的是要充分发挥政府的作用。

       以下为王春峰发言实录:

水资源的重要性

  水资源的重要性主要体现在两个方面,其一是水资源问题突出,主要是污染的问题。2015年,长江、黄河、珠江、松花江等全国700个国控断面中,I类水质断面仅占2.7%,劣V类占8.9%,主要集中在海河、淮河、辽河和黄河流域,主要污染物指标为化学需氧量、五日生化需氧量和总磷。其二是水资源紧缺,已经严重到影响我们的经济发展。据OECD估计,至2050年,全球需水量在2000年的基础上将提高55%,而主要的需水增量国家是金砖五国,随着城市化的不断推进,未来我国制造业用水和居民生活用水存在大量的需求。中国已经成为世界上水资源最短缺的国家之一。

如果做绿色经济,对水的需求是非常紧迫的。现在来看,水资源已经不仅是一种普通性的资源禀赋,更重要的是成为一种战略资源。对投资领域来说,水资源已经不仅是资源,而成为一种非常重要的资产。在某种意义上说,在资产配比中的重要性甚至大于森林。水资源作为如此重要的一个产业,但是我们对它的投资严重不足。以“水十条”为例。环保部环境规划院根据“水十条”的工程项目,采用基于重点领域工程任务量的测算方法,依据投资单价和工程任务量两个参数初步估算,至2020年,完成“水十条”将需要投资4.6万亿。但是2017年,中央财政对水环保项目的专项支持力度为120亿元,即使环保部要求至2020年各级政府要投入1.5万亿元来支持“水十条”完成目标,仍存在约3万亿的资金缺口,这需要社会资金满足。这是个非常重要的问题。

  除了数量严重短缺,在水环保项目融资中存在的另一个问题是融资质量差,主要表现在:

  第一,间接融资占比太高,债务匹配度非常低。在水资源投资里面大量需要的是股权融资、长期融资,而我们提供的多是短期融资、债务性融资。这也是非常严重的问题。目前恰逢中国经济去杠杆,所以这个问题更为突出。

  第二,市场化程度低,政府投入过多,而政府投入的质量差。即政府所起到的替代作用不是起到引导资金的杠杆作用,而是起到费用覆盖和收入产生的作用。这恰恰是政府最不应对介入的,但在这个领域政府却做了很多。比如,目前水环境综合治理项目的商业模式以PPP为主,并且大部分PPP项目都是政府主导,国企签约PPP项目金额占总金额的73%,市场化程度较高的EPC(工程承包)比例较低。而且水环境治理PPP项目回报机制主要以政府付费为主,其原因是目前水环境仍处于治理阶段,未来上升为至水文明阶段后,使用者付费项目比例将上升。

缺乏市场资金的原因

  主要有两个原因:

  其一是水资源项目本身的特性所致。水环境治理项目具有正的外部性,对于私人企业而言,其边际收益小于社会边际收益,所以在市场机制下,企业对此类项目的投资少。水环境治理项目产品同时具有公共品的属性,具有较低的边际使用成本和排他性,所以企业在相关项目完工后,很难采取排他性措施来通过项目形成收益(如水景观改造),企业对此类项目投资动力不足。水资源项目作为一种公共性和商业性混合的项目,没有做到谁污染谁付费,谁收益谁付费,并且受到一些公共问题的困扰,比如随着通货膨胀和经济的发展,水价应该提高,但提高水价是一个社会问题和政治问题,这些决定了水资源领域的投资回报率不会太高。

  其二,水资源项目的风险高。公共基础设施项目具有低风险、低收益的特点,对投资来说,这并不是不能容忍和配置的,它在经济反周期中可以起到提高收益、稳定收益的作用,但对于水资源投资这个领域,它是高风险低收益。高风险主要体现在:首先,环保项目的运营年限长,1/2的水环境综合整治项目运营年限在10-20年之间,超过1/4的项目在20~30年之间。项目运营年限长导致进入这些项目的资金面临流动性风险。一旦投入,无法进行流动性的置换。其次,环保要求的政策风险大。随着对环保的不断重视,相关政策的出台的频率越来越快,环保要求也越来越严格,使得进入到水环保项目的资金面临政策性风险。第三,项目收益低。由于准公共品的性质,企业不能从项目产品中获得充足的未来现金流,项目收益不能覆盖项目的成本。有的项目,不要说是营运成本,甚至连资金成本都很难覆盖,所以大家都呼吁政府应在此领域投入。一是投资需要政府拨款,二是后续运作需要政府补贴。

解决问题的思路

  按照经济学的观点,投资低收益尚可接受,但应该对应低风险,而水资源的风险收益状况是有问题的。金融改革的核心是如何通过政府的政策相容、激励相容把高风险低收益的水资源项目改造成低风险低而稳定收益的项目。

  这其中最核心的是充分发挥政府作用,比如发挥政府资金的杠杆作用,发挥政府资金的信号作用,利用政府补贴、资本金注入改变项目的风险和收益,甚至要利用监管的手段改变金融机构和投资者的投资偏好。

  我认为财政贴息和资金的投入不要做纯粹商业性的项目,可做一些杠杆性的投资。在金融监管方面,我认为投资首先是要效益,其次关注投资风险和效益的配比,如果拿不到高的投资回报率或夏普比怎么办?监管机构如果不引导根本没办法做到。

  全国金融工作会议之后,一些监管机构可以有所作为,比如绿色债的发行。大家不买绿色债是因为回报率比较低,那怎么提高大家购债的积极性?其实我们知道很多债券购买后会被抵押出去融资,企业债券在交易所融资折算率比较低,如果绿色债的折算率比国债还高的话,大家就会愿意投资。

  如果做绿色项目贷款,金融机构在投资过程中要占到风险准备金,对于绿色投资可不可以搞一个激励政策?比如降低绿色投资的风险准备金。另外,现在大量金融机构的创新都是想办法通过种种合规和不合规的手段,把资产移出表外,那么绿色资产是不是可以自动移出表外?如果监管机构做类似的工作,就会产生潜在的经济激励。

美国水循环基金的启示

  美国从1987年开始做一种水循环基金,它是政府拨款,这和中国非常相似,先由政府拿出一部分钱,联邦政府、各州政府投资占比是20%,这是政府筹集的资金,那么水循环基金建立起来后有什么作为?

  首先,水循环基金要去融资,把政府资金的杠杆做起来,此外,政府可以对水循环基金发行的绿色债券进行贴息,这是为了吸引更多投资者来购买。

  此外政府还可以进行投资免税。水循环基金发行的债券被免税之后其回报率已经不比美国国债低,这样基金的规模做大之后,开始发放贷款,这种贷款完全贷给民营企业——民营企业申请,基金再进行评估——这不是作为直接的贷款,而是作为贷款的保证,帮申请人做贷款保险,甚至给申请人提供利率互换这样的一些产品,主要是发挥杠杆的作用。

  这样做的结果是什么?这个基金从最初的十几亿美元的规模,到了今天已经做到上千亿美元的规模。

  其次,美国联邦政府每投入1美元,带来的社会杠杆是3美元。这个基金运作效果怎么样?在扣除所有的费用之后,其回报率达到0.12%,大家会说这很低啊!但这是公益性项目,不赔本已经非常不得了,而这个基金居然可以做30年没有产生亏损,而且整个规模发展得这么大——每年几乎是20-30%的速度增长,这对我们启发很大——政府不是不出资,而是一定要出资,关键是出资方式一定要产生激励相容的效果,即用最少的钱、最小的种子培养出来大规模的社会资金,而不是我们现在这种政府纯粹财政补贴的方式。